Sau khi thực hiện chính sách đổi mới kinh tế vào năm 1986, Việt Nam bắt đầu quan tâm hơn đến vấn đề bảo vệ môi trường. Điều này phần nào được thể hiện qua nỗ lực tham gia các tiến trình quốc tế như Hội nghị Môi trường và Phát triển của Liên hợp quốc tại Rio de Janeiro vào năm 1992. Giai đoạn sau những năm 1990, cùng với việc tham gia ký kết một số Công ước quốc tế, Việt Nam cũng bắt đầu xây dựng hệ thống chính sách, pháp luật và thành lập các cơ quan chuyên môn nhằm phục vụ công tác bảo vệ môi trường.

Năm 1993, Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên của Việt Nam đã được ban hành với những nội dung về phòng chống và khắc phục suy thoái môi trường. Năm 2002, Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập dựa trên cơ sở hợp nhất một số đơn vị trực thuộc Bộ Khoa học - Công nghệ, Bộ Nông nghiệp và Bộ Công nghiệp (cũ). Năm 2005, Luật bảo vệ môi trường được sửa đổi lần thứ nhất với những nội dung mang tính toàn diện và tổng thể hơn. Cùng với đó, hàng loạt các văn bản pháp luật cũng đã được ban hành nhằm tăng cường công tác bảo vệ môi trường ở Việt Nam.

Quá trình thực hiện, Luật Bảo vệ môi trường 2005 bộc lộ một số khiếm khuyết, bất cập không phù hợp với tình hình thực tiễn. Chính vì vậy, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII (tháng 11/2013), dự thảo Luật bảo vệ môi trường sửa đổi sẽ được trình Quốc hội cho ý kiến.

Từ khi ban hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, Việt Nam đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật trong lĩnh vực này. Đặc biệt, giai đoạn 2006 – 2010 được đánh giá là có nhiều chuyển biến tích cực về mặt chính sách cũng như nhận thức của xã hội đối với công tác bảo vệ môi trường. Tuy nhiên trên thực tế, suy thoái môi trường vẫn đang diễn biến hết sức phức tạp. Vấn đề suy giảm chất lượng nguồn nước ở các lưu vực sông đã lên mức báo động, ô nhiễm môi trường ở các khu công nghiệp đã trở thành vấn đề đáng lo ngại; đa dạng sinh học bị suy giảm nghiêm trọng và an ninh môi trường đang bị đe dọa. (1)

Cùng với đó, các hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại môi trường liên tục được phát giác. Các vụ việc như Vedan, Miwon, Sonadezi, Italiasa… trong thời gian qua đã thu hút sự chú ý của công luận. Các trường hợp này có lẽ cũng chỉ là những ví dụ điển hình của hàng loạt các hành vi xâm hại môi trường đang diễn ra hàng ngày.

Trong bối cảnh đó, một câu hỏi được đặt ra là những vấn đề chính sách gì còn tồn tại khiến công tác bảo vệ môi trường trong thời gian qua chưa đạt được những hiệu quả như mong muốn? Trong phạm vi giới hạn, bài viết này sẽ đề cập đến vấn đề bảo vệ môi trường đối với các dự án phát triển.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã áp dụng một số nguyên tắc bảo vệ môi trường phổ biến trên thế giới. Trong đó, các nguyên tắc chính được áp dụng để quản lý môi trường đối với các dự án phát triển là phòng ngừa (precautionary), kiểm soát ô nhiễm (pollution control) và người gây ô nhiễm chi trả (polluter pays principle).

Để thực hiện các nguyên tắc, các công cụ quản lý môi trường được thiết lập, bao gồm đánh giá tác động môi trường, quy chuẩn môi trường và phí bảo vệ môi trường. Ngoài ra, Việt Nam còn xây dựng các công cụ pháp lý để xử lý các vụ vi phạm môi trường. Như vậy, các công cụ trong quản lý môi trường đã được xây dựng một cách khá hoàn chỉnh và toàn diện.

Sơ đồ dưới đây thể hiện công cụ quản lý môi trường chính trong một chu trình của dự án phát triển. Theo đó, trước khi tiến hành xây dựng, chủ đầu tư phải thực hiện đánh giá tác động môi trường. Mục tiêu của việc thực hiện đánh giá này là dự đoán, đánh giá mức độ ảnh hưởng và xây dựng các giải pháp nhằm giảm thiểu các tác động không mong muốn của dự án. Báo cáo đánh giá tác động môi trường sau đó sẽ được trình lên cơ quan có thẩm quyền và đưa ra hội đồng chuyên môn để thẩm định.

Sơ đồ: Các công cụ quản lý môi trường

trong các giai đoạn dự án phát triển.

Nếu báo cáo đánh giá tác động môi trường không được thông qua, dự án cần phải được điều chỉnh hoặc sẽ bị loại bỏ. Trong trường hợp Báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt, chủ đầu tư có thể bắt đầu công đoạn thực thi dự án. Trong giai đoạn vận hành, cơ sở sản xuất phải đảm bảo tuân thủ các Quy chuẩn môi trường đối với chất thải. Việc tuân thủ pháp luật môi trường của cơ sở sản xuất hiện nay chủ yếu được kiểm soát thông qua các chương trình quan trắc môi trường hàng năm hoặc các hoạt động kiểm tra của nhà nước.

Tuy nhiên như đã đề cập, các công cụ trên chưa đạt được hiệu quả mong muốn trong việc bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm từ hoạt động sản xuất nói riêng. Các bất cập trong việc thực hiện đã bộc lộ từ giai đoạn đánh giá tác động môi trường, kiểm soát ô nhiễm trong sản xuất cho đến vấn đề xử phạt vi phạm môi trường.

Thứ nhất, đánh giá tác động môi trườnglà một công cụ mang tính chất phòng ngừa. Việc đánh giá sẽ giúp xác định những tác động môi trường, mức độ tác động, và qua đó sẽ hỗ trợ việc xác định vị trí phù hợp cho dự án, đưa ra những biện pháp giảm thiểu tác động hoặc loại bỏ dự án trong trường hợp các tác động tiêu cực không thể giảm thiểu.

Tại các nước phát triển, đánh giá tác động môi trường được lồng ghép ngay trong giai đoạn hình thành ý tưởng dự án nhằm đưa ra những điều chỉnh phù hợp. Tuy nhiên ở Việt Nam, trong đa số các trường hợp, đánh giá tác động môi trường được thực hiện khi chủ đầu tư đã thiết kế một cách hoàn chỉnh dự án, đã được cấp giấy phép đầu tư và ký kết hợp đồng thuê đất. Thậm chí trong nhiều trường hợp, khi địa phương muốn khuyến khích đầu tư, chủ dự án có thể “nợ” báo cáo đánh giá tác động môi trường cho đến khi xây dựng xong cơ sở hạ tầng. Khi đó, đánh giá tác động môi trường không còn là công cụ phòng ngừa hiệu quả.

Ngoài ra, chất lượng thực hiện đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam cũng là điều đáng bàn. Nhiều báo cáo đánh giá tác động môi trường không thể hiện được bản chất và chưa đánh giá một cách toàn diện, đầy đủ các tác động của dự án. Hơn nữa, việc ra quyết định đối với dự án đôi khi không hoàn toàn phụ thuộc vào đánh giá tác động môi trường nếu mục tiêu phát triển kinh tế được ưu tiên hơn (2). Chính GS.TS Nguyễn Ngọc Trân, Chuyên gia cao cấp của Hội đồng Chính sách khoa học và công nghệ quốc gia, nguyên Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Đối ngoại Quốc hội cũng đã nói: “Không thể có sự hài hòa về lợi ích giữa bảo tồn và phát triển, giữa phát triển và tăng trưởng kinh tế với chính sách bảo vệ môi trường. Ở góc độ tổng thể, các nhà hoạch định chính sách luôn luôn phải cân nhắc về vấn đề môi trường. Song trên thực tế, vì lợi ích cục bộ, trước mắt, người ta đã phải đánh đổi tất cả để có được sự phát triển nhanh, sự tăng trưởng nhanh chóng”.

Ngoài ra, các nội dung tham vấn cộng đồng hay hậu kiểm đánh giá tác động môi trường cũng là những vấn đề đáng phải lưu ý song cũng chưa được quan tâm thích đáng.

Thứ hai, vấn đề kiểm soát ô nhiễm trong các dự án công nghiệp chưa được thực thi một cách đầy đủ, chủ yếu được giám sát thông qua các chương trình quan trắc môi trường hoặc các hoạt động thanh tra, kiểm tra. Doanh nghiệp có thể đưa ra kết quả phân tích các mẫu chất thải để chứng minh sự tuân thủ pháp luật môi trường. Song trên thực tế, mức độ độc lập và độ chính xác của các kết quả phân tích môi trường này ít khi được kiểm chứng. Lực lượng thanh tra và cảnh sát môi trường lại mới và mỏng. Trong khi chi phí vận hành hệ thống xử lý chất thải lại đắt nên nhiều doanh nghiệp tìm cách xả thẳng chất thải vào môi trường để tiết kiệm chi phí và tăng lợi nhuận. Các trường hợp của Vedan, Miwon, Sonadezi, Italiasa … là những ví dụ điển hình trong vấn đề này.

Việc thu phí bảo vệ môi trường đối với chất thải ở Việt Nam cũng chưa phải là một biện pháp đủ mạnh để doanh nghiệp thực hiện các giải pháp công nghệ nhằm kiểm soát tốt hơn vấn đề ô nhiễm.

Thứ ba, một vấn đề hết sức quan trọng là xử phạt vi phạm môi trường. Hiện nay, đa số các vụ việc vi phạm môi trường chỉ bị xử phạt hành chính. Nhiều doanh nghiệp vi phạm nghiêm trọng nhưng cũng chỉ bị phạt từ vài chục đến vài trăm triệu, như trường hợp Công ty cổ phần Lợi Nhân – Tiền Giang bị phạt 240 triệu đồng hay Công ty Mía đường Trà Vinh bị phạt 157 triệu đồng do hành vi xả chất thải không đạt quy chuẩn vào môi trường (3). So với các chi phí xây dựng và vận hành hệ thống xử lý chất thải, mức xử phạt trên còn quá nhẹ và chưa đủ tính răn đe. Cơ chế xử phạt hiện nay cũng là một trong những vấn đề chính khiến nhiều doanh nghiệp chưa mặn mà trong việc đầu tư xử lý môi trường một cách nghiêm túc.

Trong thực tế, việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đối với các trường hợp vi phạm đã bộc lộ những bất cập cũng như sự yếu kém của hệ thống quản lý môi trường ở các cấp. Từ đó, có thể khiến dư luận nghi ngờ có trường hợp phạm tội đã lọt lưới pháp luật.

Trước đây, quan điểm của Việt Nam trong vấn đề tội phạm môi trường là hạn chế hình sự hóa, lấy giáo dục, phòng ngừa là chính. Điều này đã và đang tạo nên những lỗ hổng lớn trong hệ thống quản lý và bảo vệ môi trường cũng như bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, làm hạn chế tính răn đe và thực thi của luật pháp. Nhiều chuyên gia cho rằng, đã đến lúc cần phải có những cách tiếp cận và nhận thức mới hơn để hoàn thiện cơ sở pháp luật về tội phạm môi trường cũng như công tác giám sát thực thi pháp luật về Bảo vệ môi trường tại Việt Nam (4).

Nhìn một cách tổng thể, Luật Bảo vệ môi trường hiện hành tương đối toàn diện và hoàn chỉnh. Tuy nhiên, các vấn đề thực thi và tuân thủ pháp luật bảo vệ môi trường còn rất hạn chế. Nguyên nhân chính của tình trạng này có lẽ bắt nguồn từ việc ưu tiên tăng trưởng kinh tế so với công tác bảo vệ môi trường. Điều này dẫn đến việc một số công cụ quản lý môi trường không phát huy được tác dụng vốn có mà chỉ đóng vai trò như những thủ tục pháp lý. Trong giai đoạn Luật bảo vệ môi trường đang được sửa đổi, việc xem xét sửa đổi, bổ sung các nội dung về đánh giá tác động môi trường, xử phạt vi phạm là điều rất cần thiết.